Kompetencje RPP w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów

(fot. www.sxc.hu)

Tekst pani Kaji Woźniak, laureatki III miejsca w konkursie "Zaistniej w sieci", organizowany przez serwis E-prawnik.pl

            Celem niniejszej pracy jest przedstawienie nowej w polskim systemie prawnym instytucji zbiorowych praw pacjenta oraz postępowania w sprawie ich naruszenia, prowadzonego przez Rzecznika Praw Pacjenta[1]. Metodę badań stanowi analiza aktów prawnych, przede wszystkim ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta[2], druków sejmowych oraz poglądów wyrażonych w piśmiennictwie.

Zbiorowe prawa pacjentów

            Prawa pacjenta stanowią kategorię praw człowieka. Ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wprowadziła podział tych praw na indywidualne i zbiorowe, jednakże w art. 3, w tzw. słowniczku, nie zawarto definicji ustawowej tych pojęć. Nie określono też, które z katalogu praw pacjenta należą do jednej lub drugiej kategorii. Pojęcie to przybliża jedynie art. 59 ust. 1 in fine u.p.p., zgodnie z którym nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych.

            Podział na indywidualne i zbiorowe prawa pacjenta zaprezentowała A. Ostrowska, uznając, iż „prawa zbiorowe to te, które odnoszą się do społecznych zobowiązań podjętych przez rząd lub inne publiczne bądź prywatne organizacje, aby dostatecznie zapewnić opiekę zdrowotną całej populacji, a także równy dostęp do tej opieki wszystkim mieszkańcom danego kraju i eliminacji dyskryminujących barier w tym zakresie. Z kolei prawa indywidualne odnoszą się do opieki nad pacjentem. Te ostatnie służyłyby ochronie indywidualnych pacjentów w sferze nienaruszalności osoby ludzkiej, prywatności, wolności czy przekonań religijnych”[3]. Zastrzeżenia do tego poglądu wyraziła U. Drozdowska[4], stwierdzając, iż zaproponowane rozróżnienie odpowiada ugruntowanemu podziałowi na prawa socjalne (II generacji) i prawa osobiste (I generacji). Co więcej, w doktrynie prawa międzynarodowego pojęciu zbiorowych praw człowieka nadaje się odmienne znaczenie – są to prawa grupowe przynależne np. rodzinie, wspólnocie religijnej, plemieniu itp.

            W dalszej części swojej opinii autorka zauważa, iż prawa pacjenta chronione omawianą ustawą to w większości prawa indywidualne wg podziału A. Ostrowskiej. Do praw zbiorowych można zaliczyć prawo do świadczeń zdrowotnych odpowiadających wymaganiom aktualnej wiedzy medycznej oraz prawo do przejrzystej, obiektywnej, opartej na kryteriach medycznych, procedury ustalającej kolejność dostępu do świadczeń zdrowotnych, przysługujące w sytuacji ograniczonych możliwości udzielenia tych świadczeń – prawo do tzw. kolejki medycznej (art. 6 ust. 1 i 2 u.p.p.). Z drugiej strony U. Drozdowska przypomina, iż praw II generacji (a więc praw zbiorowych) pacjent nie mógłby dochodzić na drodze sądowej, zatem, moim zdaniem, uprawnienia RPP w tej mierze przyczyniają się do wzmocnienia ochrony praw pacjenta. Autorka sugeruje, aby wyjaśnić te wątpliwości za pomocą definicji legalnej, czego jednak ustawodawca nie uczynił.

            Informacje zawarte przez RPP w jego pierwszym sprawozdaniu (za 2009 r.)[5] niestety nie przyczyniają się do zmniejszenia tych wątpliwości. Czytamy w nim: „skoro zbiorowe prawo pacjenta jest prawem abstrakcyjnym, to każde prawo pacjenta może mieć charakter prawa zbiorowego. Rozgraniczenie momentu, kiedy prawo zbiorowe staje się prawem indywidualnym ma bardzo istotne znaczenie. W przypadku, gdy prawo do ochrony zdrowia zostaje naruszone w sposób indywidualny, tj. w stosunku do jednego pacjenta lub kilku pacjentów, staje się ono naruszeniem prawa indywidualnego. Mając na względzie kryterium ilościowe nie można także wykluczyć sytuacji, kiedy w wyniku naruszenia indywidualnego prawa pacjenta jednocześnie dojdzie do naruszenia zbiorowych praw pacjentów”. Rzecznik zdaje się stać na stanowisku, iż dane prawo pacjenta może być w pewnych sytuacjach indywidualne, a w innych zbiorowe (głównie na podstawie kryterium ilościowego), lub też należeć do obu tych kategorii jednocześnie, co budzi pewne wątpliwości w świetle wcześniej przytoczonych poglądów i art. 57 ust. 1 in fine u.p.p.

            Należy zatem podkreślić, jak to uczyniono w uzasadnieniu do projektu ustawy[6], iż zbiorowe prawo pacjentów to prawo abstrakcyjne, przysługujące nieokreślonemu z góry, nieograniczonemu kręgowi aktualnych oraz potencjalnych odbiorców świadczeń zdrowotnych. Jako przykładowe „zbiorowości” pacjentów Rzecznik przykładowo wymienia: mieszkańców danej jednostki administracyjnej, pacjentów jednego podmiotu udzielającego świadczeń (np. pacjenci szpitala psychiatrycznego), dzieci podlegające obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, pacjenci onkologiczni. Kryterium wyodrębniającym może być zatem miejsce zamieszkania lub udzielania świadczeń, wiek czy rozpoznanie.

Praktyki naruszające zbiorowe prawa pacjentów

            Art. 59 u.p.p. zawiera w ust. 1 definicję praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów. Jest to także nowe pojęcie w polskim systemie prawnym. W ust. 2 tego samego artykułu ustanowiono bezwzględny zakaz stosowania tych praktyk.

            Za praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjenta uważa się:

1) bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych,

2) stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu zorganizowanie wbrew przepisom o rozwiązywaniu sporów zbiorowych[7] akcji protestacyjnej lub strajku przez organizatora strajku,

- mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej.

            Działania lub zaniechania bezprawne są sprzeczne z omawianą ustawą oraz z innymi aktami prawnymi określającymi prawa pacjenta. Zaniechanie oznacza niewypełnienie prawnego obowiązku ciążącego na podmiocie. W przypadku akcji protestacyjnej lub strajku ocena ich legalności należy do sądu – RPP, zanim wyda decyzję o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów, jest zobowiązany „poczekać” na ewentualne prawomocne orzeczenie sądu o zorganizowaniu akcji protestacyjnej lub strajku z naruszeniem u.r.s.z.

            E. Zielińska wskazuje, iż przesłanka celowości zostanie spełniona jeżeli „[podmioty udzielające świadczeń zdrowotnych] przewidują możliwość naruszenia praw pacjenta i na to się godzą. Dlatego też odpowiedzialność powinna pojawiać się co najmniej już w sytuacji odpowiadającej definicji tzw. zamiaru ewentualnego w prawie karnym”[8]. Konieczność spełnienia tej przesłanki utrudnia stwierdzenie, iż dana praktyka narusza zbiorowe prawa pacjentów. Dla porównania Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów[9] może nałożyć karę pieniężną także w razie nieumyślnego dopuszczenia się praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów.

            Warto w tym miejscu zauważyć, iż w art. 59 ust. 1 mowa jest o praktyce naruszającej prawa pacjentów, która ma mieć na celu pozbawienie lub ograniczenie tych praw. W tym kontekście D. Karkowska wskazuje, iż „W świetle omawianej definicji nie jest ważny skutek, tylko sam fakt określonego zachowania, tzn. fakt, że podjęte zachowania nie muszą w istocie doprowadzić do pozbawienia lub ograniczenia praw pacjenta”[10]. Wydaje się, że pogląd ten oznaczałby, iż praktyka naruszająca prawa pacjentów ma miejsce także wtedy, gdy spełnione są ustawowe przesłanki, np. gdy dochodzi do nielegalnej akcji protestacyjnej personelu medycznego, w której przewidywano możliwość naruszenia praw pacjentów i godzono się na to (zgodnie z oceną E. Zielińskiej), ale do tego naruszenia jednak nie dochodzi. Czy tak jest w istocie, skoro mowa o praktykach naruszających prawa? A. Augustynowicz stwierdza: „Ustawodawca posługuje się pojęciem praktyka naruszająca, co oznacza, że z praktyką zakazaną przez ustawę mamy do czynienia tylko wtedy, gdy skutkiem jej stosowania jest naruszenie zbiorowych praw pacjentów, a nie ich zagrożenie”[11].

             Ochrona zbiorowych praw pacjentów nie wyłącza ochrony wynikającej z innych ustaw, w szczególności z przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów oraz przepisów o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (art. 59 ust. 3 u.p.p.). Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów[12] definiuje w art. 24 praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów. To właśnie na tym przepisie oparto się konstruując pojęcie praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów. Stanowi to wyraz tendencji, aby świadczenie zdrowotne traktować jak usługę, pacjenta zaś – jak usługobiorcę, konsumenta. W dziedzinie publicznej służby zdrowia jest to jednak problematyczne – ochrona przewidziana w u.o.k.k. przysługuje tylko wobec świadczeniodawców prywatnych. Uchwalenie nowej ustawy umożliwiło objęcie ochroną podobną do konsumenckiej osoby korzystające ze świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Z kolei w przypadku świadczeniodawców prywatnych kompetencje RPP krzyżują się z prerogatywami Prezesa UOKiK, a także Komisji Europejskiej.

Postępowanie w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów

            RPP prowadzi postępowania w przypadku naruszenia praw indywidualnych pacjentów oraz pacjentów traktowanych jako zbiorowość. Postępowanie wszczynane na wniosek indywidualny (art. 50 i nast. u.p.p.) jest ukształtowane podobnie do postępowania prowadzo-nego przez Rzecznika Praw Obywatelskich na podstawie art.10-14 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich.

            W art. 1 u.p.p. wskazano, iż ustawa ta określa m.in. postępowanie w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Zostało ono uregulowane w noszącym taki tytuł rozdziale 13 oraz w rozdziale 14 dotyczącym kar pieniężnych. Ponadto, w zakresie nieuregulowanym w przepisach tych dwóch rozdziałów, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego[13] (art. 65 u.p.p.).

            Wszczęcie postępowania przez Rzecznika następuje w drodze postanowienia[14] na wniosek, który może zostać złożony przez dowolny podmiot w sprawie dotyczącej pacjentów. Wnioskodawca nie musi mieć zatem interesu prawnego we wszczęciu postępowania, może to uczynić także w interesie publicznym. Wniosek jest niesformalizowany i wolny od opłat. Musi on zawierać w szczególności oznaczenie wnioskodawcy i pacjenta, którego praw sprawa dotyczy, zwięzły opis stanu faktycznego oraz co najmniej uprawdopodabniać naruszenie praw pacjenta (art. 60 w zw. z art. 50 ust. 1 i 2 u.p.p.). RPP nie wszczyna zatem postępowania z urzędu, inaczej niż w postępowaniu w sprawie praw indywidualnych (art. 50 ust. 3 u.p.p.)

            Zgodnie z art. 60 u.p.p. stronami postępowania prowadzonego przez Rzecznika jest podmiot, który wnosi o wydanie decyzji w sprawie praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów oraz podmiot, któremu zarzuca się stosowanie takich praktyk. Rzecznik zawiadamia strony o wszczęciu postępowania (art. 62 u.p.p.).

            Rzecznik wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania jeżeli:

1) działanie lub zachowanie w sposób oczywisty nie spełnia przesłanek z art. 59 ust. 1 u.p.p.,

2) wnioskujący nie uprawdopodobnił naruszenia.

            Rzecznik może wydać decyzję o odmowie, jeżeli uzna to za uzasadnione. W piśmiennictwie wskazywano[15], iż przesłanka fakultatywnej odmowy wszczęcia postępowania nie jest precyzyjna, skoro niespełnienie przesłanek art. 59 u.p.p. i nieuprawdopodobnienie naruszenia stanowią podstawę obligatoryjną odmowy wszczęcia postępowania. Należy przyjąć, iż przesłanką może tu być niecelowość prowadzenia postępowania np. w związku z polubownym załatwieniem sprawy.

            Jeżeli istnieje uzasadnione podejrzenie, iż praktyki mają charakter naruszających zbiorowe prawa pacjentów, Rzecznik, prowadząc postępowanie, może żądać dokumentów oraz wszelkich informacji dotyczących okoliczności stosowania praktyk, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania żądania (art. 61 u.p.p). Każdy ma prawo składania na piśmie wyjaśnień, odnoszących się do istotnych okoliczności sprawy, z własnej inicjatywy lub na prośbę RPP. Podmiot do którego skierowano żądanie nie może odmówić współdziałania. Prośba z kolei nie obliguje adresata do jej spełnienia.

1 2