Polacy chcą drzeć koty

z Małgorzatą Krasnodębską-Tomkiel rozmawia Patrycja Krężelewska. Tekst pochodzi ze studenckiego Magazynu SPECTRUM.

Z raportu Konsumentów portret własny przygotowanego przez UOKiK w 2007 roku wynika, że znajomość praw konsumenckich w Polsce jest niska. Polacy uważali, że przepisy regulujące ich uprawnienia są zbyt skomplikowane, a ponadto nie wiedzieli, do której instytucji mogą się zwrócić w razie problemu. Jaki dzisiaj jest poziom wiedzy konsumentów w tym zakresie?

Obecnie polscy konsumenci są coraz bardziej świadomi przysługujących im praw i narzędzi, za pomocą których mogą dochodzić swoich roszczeń. Jednak poziom ich wiedzy w naszej ocenie wciąż nie jest zadowalający. Można o tym wnioskować między innymi z badań prowadzonych cyklicznie na zlecenie UOKiK-u oraz skarg i pytań konsumenckich kierowanych do Urzędu. Jakie są główne przejawy braku dostatecznego poziomu świadomości prawnej konsumentów? Konsumenci w sytuacji naruszenia przysługujących im praw przyjmują bierną postawę. Oczekują podjęcia interwencji przez instytucje publiczne, które powinny ich zdaniem zastąpić w tym zakresie samodzielne inicjatywy. Pozornie takie rozwiązanie może się wydawać najlepsze z punktu widzenia słabszych uczestników rynku, jednak z pewnością nie służy wzrostowi ich aktywności. Ponadto nadal większość konsumentów jest przekonana, że UOKiK to instytucja, która w ich imieniu podejmie ingerencję w indywidualnym sporze z przedsiębiorcą. Tymczasem kompetencje Urzędu obejmują naruszenia interesu publicznoprawnego – zbiorowych interesów konsumentów. Każdego roku prowadzimy kilkaset takich postępowań.

Jakie inne działania może podjąć UOKiK?

Priorytety podejmowanych przez nas działań określa rządowa Polityka konsumencka na lata 2010–2013. Prowadzimy np. przeglądy umów zawieranych z konsumentami pod kątem występowania w nich niedozwolonych postanowień, a wyniki tych działań publikujemy w formie raportów i przekazujemy opinii publicznej. Zawsze staramy się dotrzeć do wszystkich uczestników rynku. Organizujemy debaty, seminaria, konferencje prasowe. Przykładowo w 2011 roku przebadaliśmy wzorce stosowane przez instytucje oferujące indywidualne konta emerytalne (IKE). W wyniku tej kontroli wszczęliśmy 13 postępowań i skierowaliśmy do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów osiem pozwów o uznanie klauzul stosowanych w umowach za niedozwolone. Warto podkreślić, że nawet stwierdzenie przez Urząd stosowania sprzecznej z prawem praktyki przedsiębiorcy nie gwarantuje automatycznego uzyskania przez pokrzywdzonego konsumenta zadośćuczynienia finansowego. Swoich praw każdy musi dochodzić indywidualnie. Pomocy można wówczas szukać u rzeczników konsumentów i organizacji konsumenckich, m.in. Federacji Konsumentów, Stowarzyszenia Konsumentów Polskich czy Rzecznika Ubezpieczonych.

Ze wspomnianego wyżej raportu wynika również, że konsumenci uważają, że przepisy regulujące ich uprawnienia są skomplikowane, a system ich ochrony mało przejrzysty. Jakie działania edukacyjne Urząd podejmuje w celu zwiększenia poziomu wiedzy konsumentów na temat przysługujących im praw?

Zadaniem Urzędu jest identyfikowanie tych obszarów, w których pozycja konsumenta jest najsłabsza i podejmowanie interwencji mających zmienić tę sytuację. Obok wspomnianych już działań władczych Urząd organizuje szereg akcji edukacyjno-informacyjnych. Jedną z ważniejszych inicjatyw był ubiegłoroczny cykl 90 szkoleń dla osób starszych Bądź świadomym konsumentem, w którym wzięło udział blisko trzy tysiące osób po 60 roku życia – była to już druga edycja kampanii. Na uwagę zasługują również akcja informacyjna Po co drzeć koty (skierowana zarówno do przedsiębiorców, jak i konsumentów i dotycząca pozasądowych sposobów rozpatrywania sporów) oraz dyskusja publiczna na temat pozycji konsumenta na rynku energii elektrycznej. Ta ostatnia debata była następstwem kontroli wzorców umów stosowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne, której wynikiem jest raport UOKiK-u Pozycja konsumenta na rynku energii elektrycznej.

Jakie rozwiązania systemowe powinny Pani zdaniem zostać wprowadzone w celu zwiększenia świadomości prawnej konsumentów? Czy uważa Pani, że stworzenie w tej dziedzinie kodyfikacji na wzór francuskiego Code de la Consommation mogłoby ułatwić poruszanie się w gąszczu przepisów?

Trudno jednoznacznie stwierdzić, czy utworzenie w polskim systemie takiej kodyfikacji, będącej de facto kompilacją wielu ustaw, miałoby przełożenie na wzrost świadomości prawnej wśród konsumentów. Moim zdaniem bardziej wskazane jest zwiększenie przejrzystości tworzonego prawa i edukacja słabszych uczestników rynku. Nie oznacza to jednak, że nie korzystamy z doświadczeń i rozwiązań wykorzystywanych w innych krajach. UOKiK jest członkiem wielu organizacji międzynarodowych, zajmujących się ochroną konsumentów, m.in. Sieci Polityki Konsumenckiej (CPN) oraz Komitetu ds. Współpracy w Dziedzinie Ochrony Konsumentów (CPC Committee). Dzięki wymianie informacji i podejmowanym inicjatywom budujemy wspólny europejski rynek konsumencki.

UOKiK promuje alternatywne metody rozwiązywania sporów na linii konsument – przedsiębiorca. Metody takie są pod wieloma względami bardziej ekonomiczne niż postępowanie sądowe. Czy cieszą się zainteresowaniem wśród konsumentów?

W ubiegłym roku w ramach Światowego Dnia Konsumenta przypominaliśmy o alternatywnych metodach rozstrzygania sporów (alternative dispute resolution – ADR). Była to kolejna odsłona wspomnianej już akcji Po co drzeć koty? zapoczątkowanej przez Urząd w 2008 roku. W ciągu ostatnich lat można było zaobserwować niewielki wzrost zainteresowania pozasądowym i polubownym rozwiązywaniem sporów.

Więc pomimo wielu niekwestionowanych zalet oraz szeroko zakrojonej akcji edukacyjnej rozwiązania tego typu wciąż nie mają wielu zwolenników?

Tak, konsumenci obawiają się z nich skorzystać. Spodziewają się, że podobnie jak proces sądowy będą czasochłonne, kosztowne i skomplikowane. Tymczasem ADR-y są wolne od wielu formalności. Innym problemem, który przekłada się na słabo rosnącą aktywność konsumentów na tym polu, jest wielość podmiotów i instytucji, za pośrednictwem których można polubownie rozwiązać spór. Konflikt konsumenta z przedsiębiorcą można skierować bowiem m.in. do sądów polubownych działających przy Inspekcji Handlowej, do Arbitra Bankowego albo Rzecznika Ubezpieczonych. Jednocześnie każdy z tych podmiotów ma ograniczony przedmiotowo zakres swojej działalności.

Można więc powiedzieć, że kwestią zasadniczą wydaje się możliwość łatwej identyfikacji podmiotu, do którego konsument może się zwrócić w danej sprawie. W jaki sposób można by mu pomóc wybrać właściwą instytucję?

Informacje na ten temat mogłyby być dostępne np. w dokumentach handlowych przedsiębiorcy i na jego stronie internetowej. Profesjonalista powinien informować konsumentów o tym, czy zgadza się na tę formę rozpatrzenia ewentualnego sporu i czy zobowiązuje się do respektowania rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w wyniku tej procedury. Do takich założeń doszła Komisja Europejska, która pod koniec 2011 roku przygotowała pakiet wniosków ustawodawczych dotyczących ADR. Obecnie trwa dyskusja nad przyjęciem konkretnych rozwiązań, w którą ze strony Polski zaangażowany jest również UOKiK. Liczę na to, że uda się nam wypracować najlepsze rozwiązania w tym zakresie.

W 2010 roku weszła w życie ustawa o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym. Jakie znaczenie ma instytucja pozwu zbiorowego dla systemu ochrony praw konsumentów?

Z mojego punktu widzenia instytucja pozwów zbiorowych jest bardzo potrzebna. Stanowi ona uzupełnienie publicznoprawnej sfery działań Urzędu. Daje możliwość grupowego dochodzenia roszczeń przez poszkodowanych konsumentów i przedsiębiorców w oparciu np. o ostateczne decyzje prezesa UOKiK-u, stwierdzające sprzeczne z prawem praktyki przedsiębiorców. Przede wszystkim jest to rozwiązanie służące konsumentom, którzy do tej pory rezygnowali z wchodzenia w spór z przedsiębiorcą z powodu niskiej wartości poniesionej szkody albo w obawie przed wysokimi kosztami i czasochłonnością procesu. Pozwy zbiorowe pozwalają zdecydowanie zaoszczędzić czas i pieniądze, większość formalności załatwi za poszkodowanych ich reprezentant, a koszty postępowania rozłożą się na wszystkich członków grupy.

Czy możemy już dokonać wstępnej oceny regulacji instytucji pozwu zbiorowego?

Z wyrokowaniem, czy rozwiązanie to przyjęło się na gruncie polskiego prawa, musimy poczekać do pierwszych rozstrzygnięć. Moim zdaniem możliwość zbiorowego dochodzenia roszczeń będzie coraz częściej wykorzystywana przez konsumentów i zachęci poszkodowanych do konsekwentnego egzekwowania swoich praw, na co wskazują doniesienia medialne o kolejnych pozwach grupowych wnoszonych do sądu.

Jakie są priorytety UOKiK-u na najbliższe lata?

Jednym z czołowych priorytetów polityki konkurencji jest zwiększanie efektywności naszych działań w zakresie wykrywania i eliminowania najpoważniejszych naruszeń, jakimi są porozumienia ograniczające konkurencję. Od wielu lat jest to priorytet działań Urzędu, podobnie jak ochrona konkurencji na rynkach lokalnych, realizowana przez nasze delegatury. Równolegle pracujemy nad usprawnieniem procedury kontroli koncentracji. Z upływem czasu na rynku pojawia się bowiem coraz więcej fuzji, a tym samym proces ich oceny powinien przebiegać sprawniej. Realizacji tych celów mają posłużyć odpowiednie zmiany w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów. Proponujemy, aby w mało skomplikowanych sprawach z zakresu fuzji i przejęć decydować szybko, a długą i złożoną procedurą obejmować tylko trudne przypadki, których potencjalne skutki rynkowe trzeba bardzo szczegółowo przeanalizować. Planujemy ponadto wprowadzić nieznaną dotychczas w polskim prawie konkurencji instytucję zwaną settlements, czyli dobrowolne poddanie się karze przez przedsiębiorcę w sprawach z zakresu porozumień ograniczających konkurencję. Kolejnym priorytetem Urzędu jest tzw. competition advocacy. Co roku, o czym już wspomniałam, opiniujemy ponad dwa tysiące projektów aktów prawnych, wskazując na ewentualne zagrożenia dla konkurencji i interesów konsumentów. Poza tym organizujemy wiele akcji edukacyjnych skierowanych zarówno do przedsiębiorców działających na szczeblu krajowym, jak i gmin oraz lokalnych spółek. W ubiegłym roku główny przekaz dotyczył problematyki kontroli koncentracji (kampania Fuzje pod kontrolą).

Zatrzymajmy się na chwilę przy temacie fuzji i przejęć. Z raportu Allen & Overy wynika, że polski rynek fuzji i przejęć jest jednym z najbardziej dynamicznych w regionie. Opinia publiczna, na skutek doniesień medialnych, często uznaje decyzje zakazujące koncentracji przedsiębiorstw za zamach na gospodarkę wolnorynkową. Czy słusznie? Jakie są konsekwencje fuzji i przejęć dla przeciętnych konsumentów?

Na obecnym etapie rozwoju ekonomicznego kontrola największych transakcji rynkowych prowadzona przez organy antymonopolowe jest niezbędna. Choć w przeważającej liczbie zgłaszane fuzje są opiniowane pozytywnie, to jednak zdarzają się przypadki ich zablokowania. Dzieje się tak, gdy transakcja może doprowadzić do nadmiernej koncentracji danego sektora gospodarki ze szkodą dla wszystkich
uczestników rynku. W skonsolidowanych sektorach, jak wynika z praktyki orzeczniczej UOKiK-u, częściej dochodzi do naruszeń konkurencji. Silny gracz nie musi się obawiać spadku zainteresowania swoimi produktami, nawet gdy drastycznie podnosi ceny, ponieważ nie ma na rynku konkurencyjnej oferty. Ponadto może dyktować warunki kontraktów w oderwaniu od innych podmiotów, a w skrajnych przypadkach wyeliminować je z rynku. Dlatego kontrolując koncentracje, bardzo dokładnie analizujemy potencjalne rynkowe skutki takich transakcji, każdorazowo prowadząc szczegółowe analizy otoczenia konkurencyjnego. Spoczywa na nas duża odpowiedzialność za rynek i działające na nim podmioty. Wydając zakaz, musimy mieć pewność, że analizowane połączenie będzie zakłócało konkurencję. Skutki takich połączeń, niejednokrotnie nieodwracalne dla rynku, nie są bowiem widoczne natychmiast, ale w perspektywie długoterminowej. Zawsze jednak najdotkliwiej odczują je podmioty, które dysponują słabszą siłą rynkową, a w ostateczności – konsumenci.

„Szokowa terapia antymonopolowa”, jak określano decyzję prezesa UOKiK-u odnośnie fuzji PGE i Energi, dowiodła, że możliwy jest konflikt interesów na linii państwo – regulator, jakim jest UOKiK. Jednocześnie, biorąc pod uwagę sposób powoływania prezesa UOKiK-u oraz możliwość jego odwołania uzależnioną od decyzji premiera, pojawia się pytanie, czy „niezawisłość” urzędu nie stoi pod znakiem zapytania. Jakie mechanizmy ustawowe zapewniają UOKiK-owi niezależność?

Prezes UOKiK-u działa w sposób niezależny, również od wpływów politycznych. Kompetencje organu określa ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, a kierunki działań strategiczne dokumenty przyjmowane przez Radę Ministrów. Z formalnego punktu widzenia, nadzór nad UOKiK-iem sprawowany jest przez prezesa rady ministrów. Nie dotyczy on jednak działalności orzeczniczej organu antymonopolowego, gdyż odwołania od wydawanych rozstrzygnięć rozpatrywane są przez niezawisłe sądy. W tym kontekście na płaszczyźnie formalnoprawnej niezależność orzecznictwa antymonopolowego jest zagwarantowana. W przypadku głośno komentowanej decyzji dotyczącej zakazu przejęcia przez Polską Grupę Energetyczną spółki Energa pojawiały się również informacje mówiące o naciskach politycznych kierowanych pod adresem prezesa Urzędu. Pragnę jednak podkreślić, że każde – a więc także to – postępowanie zawsze prowadzone jest wyłącznie w oparciu o zasady określone prawem. O rozstrzygnięciu zadecydowały więc wyłącznie argumenty merytoryczne wynikające z wielomiesięcznych badań rynku prowadzonych przez Urząd, których wynik wielokrotnie prezentowaliśmy – także przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Obecnie oczekujemy na rozprawę w SOKiK-u. Głęboko wierzę, że sąd podzieli naszą argumentację i utrzyma w mocy rozstrzygnięcie.

I na koniec pytanie o najbliższą perspektywę czasową: jakie plany na rok 2012?

Rok 2012 upłynie pod hasłem Przedsiębiorco, nie zmawiaj się! Ważnym elementem kampanii będzie wsparcie medialne, które pozwoli nam dotrzeć z informacją do szerokiej grupy odbiorców.